Özel Ekonomik Bölge  kavramı, tarihi önemini yitirmek bir yana, kalkınma politikası ve uygulamasının son yarım asrına damgasını vurdu. Şimdi gizli-açık birçok savaş biçiminin yanında, ticaret savaşlarının dünya gündemine oturduğu bir dönemde, bu tarihi ve fakat kanlı-canlı dosyayı yeniden ele almakta fayda var. Görüş mesafesinin iyice düştüğü ve dalgaların kabardığı bir ortamda, Özel Ekonomik Bölgelerin hayati önemi pek çok nedenle daha da artacağa benziyor.

Özel ekonomik bölgelerin temel mantığı, ülke siyasi sınırları dâhilinde hududu belirlenmiş bir mekândaki ticari ve iktisadi faaliyetlerin, muhtelif kamu politikası araçları ve hususi altyapı unsurlarıyla desteklenmesine dayanır. Klasik çağ imparatorluklarında denizaşırı tüccarlara sunulan imtiyaz ve teşvikler, özel olarak tahsis edilen imkân, bölge hatta şehirler mevcuttu. Osmanlı’nın Galatası (1455), İngiliz koloni sisteminin Cebelitarık (1704) ve Singapuru (1819) akla ilk gelen örnekler.

Ancak modern devlet ve derinleşen kapitalist sistemin evrimi neticesinde, bu tür politikalar sayı, tür, nitelik ve hasrolunan kaynaklar açısından büyük bir eş-gelişim gösterdi, bulaşıcı bir hastalık gibi hızla yayıldı, operasyon amaçları genişledi, politika araçları ise hayli karmaşıklaştı. İlk modern bölgenin 1959’da İrlanda’da kurulduğu kabul ediliyor. İkinci küreselleşme dalgasıyla birlikte, 1980lerden başlayarak dünya ticaret ve finans sisteminin muazzam patlamasından pay almak isteyen ülkelerde, Özel Ekonomik Bölge politikası sıcak ve çekici bir moda halini aldı. Gelişmekte olan ekonomilerde 2.300’den fazla Özel Ekonomik Bölge faaliyette iken, ileri ekonomiler de hesaba dâhil edildiğinde bu sayı 3.500’ün üzerine çıkıyor.

Dünya ekonominin üzerine serpiştirilen Özel Ekonomik Bölgeler sadece sayılarıyla değil türleriyle de artıyor. Önceleri ihracat teşviki ve odaklı yatırımı özendirmek için kurulan Serbest Bölgelere ilaveten, Özel Ekonomik Bölgeler amaç ve içerik bağlamında hızla çeşitlendi. Bugün uygulamada, doğrudan dış pazarları hedefleyen İhracat İşleme Bölgeleri, uykuya dalan şehir yahut kırsal alanları canlandırmak için kurulan Girişim Bölgeleri, daha geniş spektrumdaki ticari ve ekonomik faaliyetleri özendiren Serbest Limanlar, herhangi bir hudut içerisinde konumlanmasına bakılmaksızın sadece hususi yatırımcılara özgü Tek Fabrika İhracat İşleme Bölgeleri ve teknoparklar, petrokimya bölgeleri, lojistik parkları ve havalimanı bölgeleri gibi diğer tür Özel Bölgeler mevcut. 

Yüksek Potansiyel

Özel Ekonomik Bölgeler, her ne kadar ülke geneline sirayet etmiş sağlıklı bir ekonomik ve ticari düzenin asla alternatifi olamasa da, nihayetinde hükümetlerin en azından bazı bölgelerde gerçekten üretken ve destekleyici bir iş ortamı yaratmasını sağlayabilir. Böylelikle coğrafi açıdan belirli alanlarda dahi, yeterli altyapı, eğitimli ve kabiliyetli insan gücü yahut ucuz girdiler vb. gibi yerli ve yabancı yatırımcıların cezbesine kapıldıkları menüleri barındırabilirler. Ve buradan hareketle, ihracat sınaileri geliştikçe, Serbest Ekonomik Bölgeler, içe dönük firmaları da bünyelerinden geçen uluslararası değer zincirlerine çekebilir ve adeta büyüme lokomotifleri gibi ekonominin topyekûn sathına yayılan çarpan etkileri yaratabilirler.

İlaveten Özel Ekonomik Bölgeler, canlı birer politika laboratuvarı olarak kullanılabilir. Çin’in geçtiğimiz 20 yıllık dönemde çok başarılı şekilde tatbik ettiği bu stratejiden ilham alarak, kamu otoriteleri gerçekten işlevsel serbestleşme ve farklı içerikteki politika dozlarını sahada test edip eleyerek ilerleyebilir, sadece başarılı modelleri ülke geneline yaygınlaştırabilirler. Hemen belirtmek gerekir ki bu model, genelde gelişmekte olan ekonomilerde ve Türkiye’de alışık olduğumuz, herhangi bir reform programının veya politika seçeneğinin aniden ve ülke sathında devreye alınmasına dayanan “Dev Patlama” (Big Bang) yaklaşımının tam tersi bir stratejidir. 

Örnek Çok, Başarı Nadir

Her moda biraz da israfı çağrıştırır. Birçok ülke özel ekonomik bölgeler konusunda birbirleriyle yarışa girmiş olsa da, dış ticaret ve istihdam faaliyetlerini bu bölgelerde yoğunlaştıran sadece bir düzine kadar ülkeden bahsedebiliriz. Gerçekten nadir konumdaki başarılı örneklerin kopyalanması oldukça zor. Genelde Çin anakarasındaki özel ekonomik bölgelerde hummalı bir etkinlik göze çarpıyor. Latin Amerika, Doğu Avrupa ve Orta Asya’daki işe yarar bazı örnekleri de vurgulamak gerekiyor. Öte yandan, her ne kadar özel ekonomik bölgeler teknolojik gelişme, endüstriyel uyanış yahut hususi bazı sınailerin hızla yükselişini hedefleyen çeşitli biçim ve formlara doğru evrilseler de, hâlihazırda bölgelerin kahir ekseriyeti dokuma, tekstil ve elektronik ürünler gibi emek-yoğun veya ihracat işleme odaklı endüstriyel faaliyetlere dayanmakta.

Kritik Başarı Faktörleri, Salt Vergi Teşvikleri Neden Önemini Kaybetti?

Özel ekonomik bölgelerin kritik başarı faktörlerinden birisi tabi ki yönetim meselesi. Doğu Asya daha belirgin olarak vurgulamak gerekirse Çin modeli, kamu sahipliği rejimine dayanırken, hemen öteki tüm coğrafyalarda özel girişim gücünün katılımına dayalı modeller egemen akımı oluşturuyor. 1980lerde Özel Ekonomik Bölgelerin yalnızca yüzde 25’i özel sektör tarafından işletilirken günümüzde bu oran yüzde 62’ye dayanmış durumda. Araştırmacıların ve pratisyenlerin söylediklerine bakılırsa, Doğu Asya hariç tutulduğunda, özel sektör sahipliği ve/veya işletmeciliğinin belirgin düzeyde maliyet kırımı ve performans artışı sunabildiği, daha yüksek işletmecilik ve portföy kalitesiyle ileri düzey ekonomik faaliyetleri ve endüstrileri kendi auralarına daha kolay çekebildikleri anlaşılıyor.

Şeytan her zamanki gibi operasyonel ayrıntılarda gizli. Yayılma ve çarpan etkilerinin ortaya çıkabilmesi için görünüşte çok basit ancak hayati ilkelerin uygulanması gerekiyor. Çinli firmaların misafir edildiği Etiyopya ve Nijerya’daki iki özel ekonomik bölgeyi ele alalım. Etiyopya’da bölgede konumlanan Çin firmaları temel girdileri ve emek gücünün önemli bir bölümünü yerli tedarikçilerden temin ederlerken yerel ekonomik hayatın canlanmasına yol açıyorlar. Buna mukabil Nijerya’daki benzer bir örnekte ise, yabancı firmaların üretim süreci neredeyse tamamen yurtdışı tedarik stratejisine dayandığı için ekonomik yayılma ve çarpan etkileri ortaya çıkmıyor.

Özel ekonomik bölgeler, ülkemiz dâhil birçok uygulamada, ağırlıkla firmalara sağladıkları vergi ve düzenleme kolaylıkları gibi mali teşviklerle anılıyor. Fakat bu bölgelerin gezegenimiz üzerinde sayı ve tür itibarıyla devasa bir patlama göstermesi sonucunda, artık sınırlı sayıdaki tavlanacak şirket ve yatırım projesi için oldukça fazla sayıda alternatif mevcut. Tabi ki av ve avcının yer değiştirdiği bir denklemde, bu sebeple otoritelerin tasarım yaparken şirketlere gerçekten üretkenlik artışı sağlayacak ekosistem unsurlarına yönelmeleri gerekiyor. Düzenlenen yatırımcı anketlerinde, bir özel ekonomik bölgeye konumlanma gibi stratejik kararlarda, vergi teşvikleri istikrarlı biçimde son sıralarda yer alıyor.

Bunun yerine, yatırımcıların yüksek öncelik verdikleri hususlar arasında kaliteli altyapı, verimli ve etkili yönetim (Tek Pencere Modeli) ve yatırım kümelenmesinin icaplarına uygun işgücü havuzu geliyor. Hindistan dâhil pek çok uygulamada, projelerin acılı bir zombileşme sürecine girmelerinin nedeni aslında daha ilk elden, vergi teşviklerini merkez alarak proje tasarımı yapılması. Herhangi bir ağacın ormana eşit olmasının mümkün olmaması gibi, salt vergi teşviki özel ekonomik bölgeyi tanımlamaktan çok uzak.

Özel Ekonomik Bölgelerin kaynak israfına yol açtığı pek çok örnekte kamu otoritelerinin yanlış tipteki endüstriyel faaliyetleri seçerek desteklemeye çalıştıkları görülüyor. Bu kötü örneklerin hemen hepsinde, politika ve stratejinin gelişim ve olgunlaşma sürecinde, paydaşlar arasında gerekli iletişim, istişare ve işbirliğinin sağlanamadığı anlaşılıyor.

Bölgelerin yerel varlıklarını ve göreceli üstünlüklerini çok iyi tespit etmeleri temel bir zorunluluk. Hele hele 4. sanayi devriminin yaratıcı yıkım dalgalarıyla dünya ekonomiyi sarsmaya başladığı bir zaman diliminde, Uzak Asya’daki geleneksel ucuz işgücüne dayalı geniş ölçekli manufaktür modelinin, dünyanın herhangi bir yerine kopyalanabilmesi artık çok riskli bir bahis haline geldi. Bilindiği üzere, buhar, elektrifikasyon, otomasyon gibi büyük devrimsel dalgaların ardından gelen 4. devrim, ilk kez siber ve reel uzayların yekdiğeriyle iç içe geçmesine ve akıllı, tam otomasyona sahip üretim modellerine geçişi mümkün kılacağa benziyor.

Kısacası tarihsel başarıları aynı coğrafyalarda bile tekrarlayabilmek pek mümkün olmayabilir. Şu halde ileri sofistikasyon ve teknolojik düzeye sahip, yüksek seviyeli değer zinciri pozisyonlarını elde etmek, sıradan ülke sınaileri için artık daha da zorlaşan bir yolculuk gibi görünüyor. Bununla birlikte Özel Ekonomik Bölgeler, realist bir perspektifle kullanılırsa, ülkelerin şirketleri için bu uzun ve acılarla dolu değer zinciri yolculuğunu ve türlü disiplin ve yeteneklerin tekrarını ve unutulmasını, başkalarının yeniden öğrenilmesini gerektiren sürekli eğitim sürecini mümkün kılacak ortamlar yaratmaya devam edebilirler.

Türkiye’de Özel Ekonomik Bölge Politikası

Cumhuriyet döneminde ilk defa 1924 yılında çıkarılan 1132 Sayılı Serbest Mıntıka Hakkında Kanun, İstanbul sınırları dâhilinde üretime yönelik bir serbest bölge tesis etmeyi amaçlamakta ve hükümete sağlanan yetkiyi düzenlemekteydi. Ancak 1929 bunalımı söz konusu projenin rafa kalkmasına yol açmıştır. İthal ikameci politika rejiminin uzun döngüsü boyunca (1930-1980) serbest bölge kavramı gölgede kalmaya devam etmiş, ilk kez gündeme tüm ağırlığıyla ekonomik yapıda geniş çaplı serbestleşme hamlelerinin tasarlandığı, tarihi 24 Ocak 1980 kararları kapsamında yeniden dönmüştür.

Türkiye’de özel ekonomik bölgelerin ilk uygulaması, dış ticarete yönelik üretim ve yatırımı teşvik etmek ve doğrudan yabancı yatırımları artırmak amacıyla tamamen kamu yatırımı ve yönetimine dayanan bir modelle Mersin (1985) ve Antalya (1985) Serbest Bölgelerinin kuruluşu ile başlamıştır. 1985 yılında yayımlanan 3218 Sayılı Serbest Bölgeler Kanunu, ilaveten teknoloji girişini hızlandırmayı da hedeflemekteydi. Bununla birlikte Serbest Bölgelerin kuruluş aşamasında yoğunlukla dış ticaret yöneliminin sağlanmaya çalışıldığı, işletmelerin dış ticaret yeteneklerinin gelişimine yönelik bir odak geliştirildiği görülüyor.

1987-1995 arası ikinci dalga yapılanmada, kamu arazisi üzerinde özel girişim şirketlerince üstlenilen altyapı yatırım ve işletmeciliği modeline geçilmiştir. Bu model kapsamında Ege (1987), İstanbul Atatürk Havalimanı (1990), Trabzon (1990), Adana-Yumurtalık(1992) ve Samsun (1995) bölge uygulamaları devreye alınmıştır. Aynı modelin tatbik edildiği Rize (1997), Kocaeli (2001) ve Tübitak-MAM Teknoloji (2002) serbest bölge yatırımları takip eden yıllarda hayata geçirilmiştir.

Özel arazi üzerinde özel girişimlerce altyapı yatırım ve işletmesi gerçekleştirilen üçüncü model kapsamında ise, İstanbul Trakya (1990), İstanbul Endüstri ve Ticaret (1992), Avrupa (1996), İzmir (1997), Kayseri (1997), Gaziantep (1998), Denizli (2000) ve Bursa (2000) serbest bölgeleri kurulmuştur. Gümrük ve kambiyo mükellefiyetlerinden ve birtakım vergi ve düzenleme uygulamalarından bağışıklığa sahip bu 19 serbest bölgede 528’i yabancı 2000’e yakın şirket bulunuyor. Yaklaşık 21 milyar dolarlık ticaret hacmi ve 71 bin civarında toplam istihdam sağlanıyor.

Her hâlükârda, ülkemizin Serbest Bölge Politikası 2.0’a geçmesi ve yeni bir tasarım yapması gerekiyor. Zira özel ekonomik bölgeler, kavramsal ve pratik açıdan, teknoparklar ve teknoloji geliştirme bölgeleri gibi yeni nesil politika araçlarıyla da çok yakından ilgili bir kavram. Dolayısı ile kamu politikasının verimliliği ve etkinliği açısından iki temel zorlu tasarım sahası mevcut:

Birincisi sınai gelişimi teşvik etmek ve desteklemek maksadıyla, hemen her sektör ve bölge nezdinde, hızlıca uygulamaya alınan ve türlü vergi indirim/istisnalarına dayalı bir kamu destek rejimi modeli bizzat kendi bünyesinde rekabet yaratarak politika araçlarının potansiyel sinerjisini artırmak yerine; sıfır toplamlı bir oyuna dönüştürme riski barındırıyor. Serbest bölgeler özelinde, artık vergiye dayalı teşviklerin görece önemini hızla kaybettiği bir dünyada, ekonomik bölge kavramının, menüdeki öteki ekosistem unsurlarıyla birlikte yeniden ele alınması gerekiyor.

İkincisi ve daha önemlisi, sadece dikey düzlemde değil, muhtelif politika sahaları arasında, bakanlıklar ve kurumlar arası bir yaklaşım geliştirerek, yatay perspektifin uzun ve geniş bakış açılarını kullanarak, özel ekonomik bölge kavramının yeniden anlamlandırılması gerekiyor. Destek rejim(ler)inin entegre bir bakışla ele alınması, analiz edilmesi ve yeniden tasarımlanması zorunlu.

Friedrich List’in ünlü eseri Milli Siyasi İktisat Sisteminde vurguladığı gibi, ulusal girişim gücünün eğitilmesi şart.  Ve belki de Özel Ekonomik Bölgeler, uluslararası ticaret ve yatırım dünyasına açılan şirket ve girişim okulları olarak yepyeni bir kavramsal misyon üstlenecekler.